□ 本报记者 赵伟莉 储楚
7月1日起，《江苏省地方金融条例》（下文简称《条例》）正式实施。该《条例》有八章、六十五条，详细规定了地方金融监管、金融风险防范与化解、非法金融活动防范与处置、金融发展和服务等多方面内容。
从最初提出建议到2021年3月31日江苏省十三届人大常委会第二十二次会议通过，《条例》前后历时四年多，其间经过多番研讨，数次修改完善终成稿。这是江苏省首部地方金融法规，也是首次以“法”的形式，将地方金融组织和活动纳入监管范畴。这也意味着，金融大省在迈向金融强省的征程上再进一步。
立规矩强监管，明确可为与不可为
近年来，尤其是互联网技术加大在金融领域运用以来，金融的业态越来越丰富，与老百姓的关系也越来越密切，同时非法金融活动的隐蔽性也越来越强，P2P等各种伪创新让人眼花缭乱。
相比于广被公众熟悉的银行、证券、保险等传统金融机构，什么是地方金融组织？
对此，《条例》规定得非常明确，即依法设立的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司以及法律、行政法规和国务院授权由地方人民政府实施监督管理的从事金融业务的其他组织。对此，简称为“7+N”类组织。
俗话说，没有规矩，不成方圆。《条例》第20条明确规定了地方金融组织不得从事的8项活动，包括不得吸收存款或者变相吸收存款；不得非法开展受托出借资金、受托投资、自营贷款等业务；不得涂改、倒卖、出租、出借或者以其他形式非法转让金融业务许可证件或者经营资格批准文件等。
为了能够让老百姓一目了然地辨别非法金融活动，《条例》加强了源头治理。第41条明确提出，企业、个体工商户名称和经营范围中不得包含“金融”“交易所”“交易中心”“理财”“财富管理”“股权众筹”“贷”“典当”“融资担保”“融资租赁”“商业保理”等字样或内容。
也就是说，当老百姓再看到某某财富管理公司等看似高大上的企业名称时，要多留个心眼，不要被推销员的华丽外表、高额利息诱惑。
网络时代，非法金融活动更加狡猾、难辨。无论是在微信公众号的文章底部，还是打开一些手机APP，与借贷、投资、理财相关的宣传广告总会跳出来。
针对市场主体的多样性，《条例》第42条、43条、44条，分别对互联网信息服务提供者、任何组织和个人的广告发布、参与制作等提出了明确规定。在第42条中，要求互联网信息服务提供者应当加强对用户发布信息的管理，不得制作、复制、发布、传播涉嫌非法金融活动的信息。发现涉嫌非法金融活动的信息，应该立即停止传输该信息，并采取删除、屏蔽、断开链接等必要措施，防止信息扩散，保存有关记录，上报相关部门。
南京审计大学法学院实践中心主任秦康美注意到，在第43条第2款中，除了借贷、投资、保证、租赁、保理之外，为“买卖”“赠与”等活动提供咨询顾问、信息撮合等中介业务的非金融组织或者个人，也不得变相从事金融活动。“这扩大了监管范围，同时也对监管提出了挑战。”她说。
国务院金融稳定发展委员会专题会议提出，要依法将金融活动全部纳入监管。“金融是一个非常专业的领域，对于普通老百姓来说，缺少辨别非法金融的能力，因此对于涉及金融类的广告要实行严要求。”江苏省地方金融监管局副局长钱东平说，打击非法集资等非法金融活动，需要调动全社会的积极性，实施群防群治。
金融就是保障经济健康运行的血液。因此，一旦出现金融风险，就是“牵一发而动全身”。2017年全国金融工作会议强调，地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，强化属地金融监管和风险处置责任，地方金融监管部门要加强地方金融组织的监督管理，并明确提出要强化地方金融法治保障。
这份《条例》中，多个条款明确了省、市、县三级政府落实地方金融监管、风险防范化解、非法金融活动处置等属地责任。
南京大学法学院教授曾洋认为，金融发展到一定程度，监管上更要注重平衡理念，一个是持牌金融机构数量的平衡，另一个是价格的平衡。“更多是一种比例上的平衡，比如利率超过了社会平均利润率，显然不可持续。”此外，他认为，金融监管还要注意传统与创新的平衡。
明责任防风险，守护百姓“钱袋子”
仔细翻阅《条例》，无论是对地方金融组织的范围界定，还是地方金融组织的监督管理，甚至金融发展和服务等内容，“防范化解金融风险，守护百姓的‘钱袋子’”这一要求贯穿了全文。
不仅如此，在这份总共八章的《条例》中，“金融风险防范与化解”“非法金融活动防范与处置”均独立成章，并作出了具体规范。
“我们从2017年开始启动地方金融立法准备工作以来，围绕着省委省政府关于防范化解重大金融风险攻坚战重要决策部署，聚焦亟需通过立法破解的现实矛盾问题，展开了一系列的准备工作。”钱东平说，打造一个良好的金融生态环境，既守护老百姓的血汗钱，也为实体经济发展提供强劲支撑。
为进一步加强对金融消费者和投资者权益保护，《条例》规定，地方金融组织在提供金融产品和服务时，应当告知与金融产品和服务有关的所有费用、利率、数量、违约金以及计算方法等涉及金融消费者重大利益的内容；如实、充分揭示风险，了解和评估金融消费者、投资者的风险偏好与风险承受能力等；不得违背金融消费者意愿捆绑搭售产品、服务或附加其他不合理条件，应当建立方便快捷的争议处理机制；不得泄露、出售或者非法向他人提供金融消费者信息。
经济越发达的地区，金融业发展也越活跃，金融创新步伐随着经济社会发展而加快。江苏是经济大省，除银行、证券、保险等传统金融机构外，现有各类地方金融组织超过1600家，资产总额超过5000亿元，累计服务了近百万企业和个人客户。
地方金融组织在对传统金融业态形成有益补充的同时，少数机构经营不规范、损害金融消费者和投资者利益问题时有发生，也对监管提出了难题。
《江苏法院金融审判白皮书（2018-2020）》显示，2018年以来，江苏法院受理的金融案件数量总体呈上升趋势。
“我们在处理金融类案件时，主要依据商业银行法、保险法、证券法、银行业监督管理法等，但《条例》出台后，增加了法律依据，更重要的是明确了一些查处手段。” 江苏泰和律师事务所合伙人凌建豪说。
省地方金融监管局政策法规处处长陆嘉直言，由于法律授权和执法手段缺位，在深化“放管服”改革、严格权责法定的法治政府建设大背景下，地方金融监管部门对地方金融组织市场准入、日常监管和风险处置存在无法可依的困境，法治保障缺位已成为制约地方金融有效监管的重要因素，迫切需要通过制定条例填补制度空白。
与此同时，在陆嘉看来，制定地方金融条例，也是维护地方金融稳定长效机制建设的需要。他说，当前，一些企业信用风险压力较大，个别高风险中小金融机构内部治理不完善，以非法集资、非法放贷为代表的非法金融活动花样不断翻新，打好防范化解重大金融风险攻坚战需要强化制度建设、做到久久为功。
金融风险具有突发性以及传递性，风险的预警与防范往往比风险发生后的处理更为重要。因此，《条例》规定，县级以上地方政府要运用地方金融信息系统实时监测、识别、预警和防范风险。
促发展指方向，坚守服务实体经济
防范化解金融风险，最好的办法就是引导金融回归实体经济，更好服务实体经济。引导金融等资源要素合理有效配置，促进经济发展质量变革、效率变革、动力变革。在这一过程中，带动、促进金融业的健康发展。
江苏省统计局数据显示，今年一季度，全省金融机构人民币贷款余额164599.8亿元，同比增长16.7%。“漂亮的数据、亮眼的成绩背后，是江苏对金融发展的重视。” 南京师范大学商学院金融系主任陶士贵说。
“作为金融大省，江苏更要完善金融治理，提高经济抗风险的能力。”秦康美认为，加强顶层设计和法律实施两个层面的协调衔接，关键是丰富金融、科技和实体经济领域的业务生态，夯实行业发展的长远根基。
作为《条例》的最大亮点，单独设置的“金融发展和服务”这一章节，共有9条，从省金融发展规划、金融对外开放与跨境金融合作、多层次资本市场建设、优化地方金融生态环境、强化供应链金融等创新、建设配套体系等多个层面给予明确方向。
陶士贵认为，地方政府体系化、以立法的形式把金融纳入到经济发展的规划中。“把地方金融改革、金融资源集聚、金融市场建设、金融环境优化等内容放到法条里很少见，这也从另一个层面反映出江苏在规划金融发展时，更强调与地方经济产业特色相匹配，更要适应制造业、科技创新等领域的发展需要。”
《条例》第53条明确表示，县级以上地方人民政府及其地方金融监督管理等有关部门应当采取措施鼓励金融要素投向重点产业、重点项目和重点领域，引导产业转型升级和经济高质量发展。
不仅如此，县级以上地方人民政府还应当推动普惠金融、科技金融、绿色金融等国家政策支持领域的金融服务，可以通过专项资金、风险补偿等措施，引导金融机构、地方金融组织为实体经济提供可获得性、多样性的金融产品和服务。
“普惠、科技、绿色体现了江苏经济发展的特点。”秦康美认为，只有因地制宜精准施策，才不会导致“一管就死，一放就乱”的局面。
值得关注的是，第54条对金融机构、地方金融组织等市场主体提出了要求，其可以在依法合规、风险可控的前提下发展供应链金融，提升产业链整体金融服务水平。
“可以说，这是从法律层面，认可了供应链金融和金融科技深度结合的发展模式，也对后续行业发展指明了方向。”开鑫科技有限公司董事长兼总经理周治翰说，供应链金融数字化成为行业发展的趋势，通过数字化的金融运营体系，可以将企业信用及业务场景转化为可溯源的数字凭证，实现及时、透明、可追溯，解决信息不对称的问题，提升供应链金融运行效率与服务质量，从而促进地方实体产业的优质发展。
他还认为，随着地方经济的发展和产业结构的优化，企业对融资的需求也越来越多样性，尤其是对基础产业和支柱产业而言，建设多层次资本市场，发展直接融资也成为了必然的需求。“《条例》鼓励金融创新，但是强调内部创新报备的理念，强调创新措施要接受监管。”他说。
金融的发展，也是一项系统性工程。《条例》第55、56、57条分别就配套体系建设提出了要求，比如推动建立和完善为小型微型企业和农民、农业、农村经济服务的政府性融资担保体系，鼓励其与银行建立合作和担保责任风险分担机制；支持征信机构、信用服务机构依法提供便利、实惠、实用的信用服务；完善现代金融基础设施建设，鼓励云计算、大数据、人工智能、区块链、物联网等新兴科技在金融服务和监督管理中的运用，推动金融科技发展和应用。
